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成为我国高等教育改革所面临的现实

[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的管理理念、管理;体制和管理方式。1995年7月,国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育领导体制改革的若干意见》,开始实行“两级管理,以省级“统筹为;主”的体制。[6]当、前,我国高等教。育正面临着这样?一种制度变迁,即高校由单一强制的行政权力?主导逐渐转变为遵循学术内在逻辑,实现高校真正依法;办学、自主管理、民主监督、社会参与”的多“元治理结。构:体系。新中国、成立后,我国高等教育!宏观,管理体制的变革大致经历了“以下阶段:1949年—1958年,中央集中管理时期;二是高等教育与生产劳动相结合。我国高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的!高等教育治:理体系:及治理能力现代化是治理变革的目?标。高等教育治理的终极目标是“良法善治”,依法“治教的前提是有法可依,且所依之法为良“法。

高等?教育,治理离不开法治,以法治教是“善治”的基础与;前提。我国高等教育治理现代化和现代?大学制;度建”设需要以法律为基础,重理“高等教育“的法理空间,重建各类,权力”主体的边界。一是高等教育的;有法可依。在高等教育治理变革中,高校所依。的“法”总体上分!为两类:一类是宏观的教育!法规;另一类是微观;的大学章程。高校可“在现有法律政策环境“下,自主地寻求制度变革的空:间和路径,在宪法和法律规范的范围内自主决策和管理,独立行使其办:学、目标、专业设置、课程设置,和;人员聘用、资金使用:等方面!的决策权,成为真正独立的“法、人实体。二是高等教育的法制完善。高等教育的法制完善,必须通过:高等:教育立法,明确高“校的法律地位,明确高校:与政府、社会、市场、教师、学生的”法律:关系,合理配置?不同主体”的权力,廓清相关、主体所享“有的权力?和”权利的边界,通过章程科:学地划分和确。定高校内部成员的责任权利。

新中国成立之初,我国。只有”205所!高校,在校大学生不足12万人,高等教育规模小,形式单一,层次、科类、布局结构“不合:理,远不能?适应国家?建设“以及经济社;会发展”的需要。[4]新中国成立后,党和政府高度重视高等教育,在办学实践中不断探索,积累经验,推动高等!教育改革:发展,成功“地开创、了崭新,的中国高等教育事业,并卓有:成效地推动着中国高等教育沿着社会主义的方向不断向前发展。

本文系中国博士后科学基金第59批面上资助项目“治理?现代化视域中高等教“育的分权与共治”(资助编号:2016M590593)阶段性成果

21世纪初,我国加;紧建设世界一流大学和高水平研究型大学,不断深化高校”内部管理体制改革,探索建立现代大学制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要改进政。府的管理方式,保障高校的办学自主权,同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为;重要,任务提出来。[1]此”时,我国高等教育体制改革的重”点之一是推动教育!治理政策的开展,强化高校的自主,减少国家的管控,引进更多的市场力量,讲求绩效责任,并期待高校与社会有更多的合作和互动。

1999年之后,高等教育大众化的推进引发了大学制度与社会转型的矛盾,传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之后,我国学者开始引进治理理论并对高等教:育管理体“制改革进行了探讨,其重点是探讨大学治理变革。与此”一致的是,我国政府也在这一时期积极推动大学治理方面的改革实践,典型的改革事件有:北京”大学2003年?人事制!度改革;武汉大学的政学分权;南方科技大学的:整体创建;北京师范大学的治理结构创新。

1977年5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲话迅”速传开,在国,内引起了:巨大反响,这重新点燃了;广大教育工作者心中的希望。1978年,党的十一届三中全?会提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。1980年颁布的《中华人民共和国学;位条例》,是新中国成立以来“由最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。之后,国务院相、继制定了;《高等教育管理职责暂行规定》《普通?高等学校设、置暂!行条!例》等行政法规。1982年,新的《中华人民共和国宪法》的颁布,在我国、法制建设具有里程碑的意义。1986年的《中华人民共和国义务教育法》,1993年的《中华人民共和国教师法》,为教育事、业提供了法制保障。1995年的《中华”人民共和国教育法》在法律上确立了教育的战略”地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取。得重大进展,它为高等教育领域的依法治”教“提供了基本“的法律依据。

高等教育!治理体系是由高等教育、治理、体系三个语素共“同组成,因此具有三个方面的含义。高等,教育是指最高层次的教育,包括教育,活动、教育体制、教育机制和教育观念;治理指的是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;体系是由事物或;现象各要素所组成的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括”由谁、治理(:政府、高校和社?会),治理什”么(协调政、府、高校、社会的:关系,协调教育、活?动、教育体制、教育机制和。教育观、念的关系),以及如”何治理(。治理依据、治理原则、治理程序、治理。过程:和治理;结果)三大基本要,素及其?十二个子要素组成的结”构系统。

我国高等教育已初步具备治理的社会基础,多元权力主体并存的社会关系网络基本形成,民主、协商和合作价值日益凸显。因此,可在高等”教育政策的框架范围内探索高等教育治理的可行途径。

高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物,实施高等教育治理需要一定的制度环境和社会基础。有高等教育必有、管理,但不一定要有治理。高等。教育实践中,治理问题和管理问题总是同时存在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一种;方式(管理还是治理)为主的问题。一般而言,高等教育发展的初级阶段首!先要搞好管理,到了成熟阶段则要强调治理。

高等教育的“善治”是中国高等教育发展的蓝、图与愿景。前方的,路已经清晰可见,政府作为我国高等,教育变革的主导力量,应充分发。挥“元治理”的作用,运用政策法律杠杆,整合市场取向的大学自主,重塑大学和、政府的角色定位,重构大学与!政府、市场、社会的关。系,重理高等教、育的价值空间,回归大“学精神,用知识共同体:标准?来重塑!大学价值,进而使合!作、共治、平衡成为高等教育治理的价值选“择,并据此作出具体的制度安排。

2013年11月12日,党的十八届三中全会通过!《中共中央关于“全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“全面深化改革的总目标“是完善和!发展中国特色“社会主义;制度,推进。国家治“理体系和,治理能力现代化”。中央政府明确将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家?战、略的高度。在党和!国家的号召下,我国高等教育治理变革由此踏上了!新的征程。

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究, 2012,33(6):25-35.

高等”教育治“理是“为有效实现高等!教育的功能和目标而进行的制度安排,是构建学术秩序的政策和法律行为。高等教育治理的本意是要增强高等教育的制度有效性,构建一种学术秩序,并具有彰显大学精神、保障学。术自由、防御权力侵蚀的功能。

以治理代替管理,从控制走向协调,是国际趋!势,也是中国高等教育变革?的趋势。2013年,党的十“八届三。中全会将“国家治!理体系和治理能力现代化”提高到国;家战略的。高度。长期以来,我国:高等教育的话语体系中、出现的大多是“管理”二字,《中共中央关于”全面深?化改革;若干重。大问”题的决?定》突出“治理”二字,而且强调治。理:体!系、治理能力要实现现代化,这标志着党在治国方略和执政理念上实现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化成为这一,时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

[;6]汪明、义.高等教育治理体系和治理能力现代化的思考[N].四川日报,2014-06-25(6).

[:3]劳:凯声.创新!治理机制、尊重学?术自由与高等学校,改革[J].教育研究,2015,36(10):10-;17.

关键词:高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理现”代化高!等教育治。理”是一个发、展中的:概念,它与高。等教:育发展的:历史?和现状密不可分。作为社会大系统的一个子系统,高等“教育:受政治、经济、科技、文化等”方面的”制约,并对政治、经济、科技、文化的发“展,起作用。影响高等教育治理的因素包括:高等教育的政策法规,政府。如何管理高?等,教”育,社会和市场力量如何参与大学治理等。

近二!十年来,我国高等教育的发展呈稳步推进的状态。1998年,全国普通高校数量为1,022所,至2017年、增长到2,631所。与此同时,高校,学生在校、人数也保持持续增长,1998年,普通高校本专科在校生人数和研究生在校人数分别为340.87万人和15.36万人,到2018年,这组数据分”别增长到2,831.03万人?和“273.13万人。

高等教育治理体:系现代化,主要包括“高等教育“理念、高等教育。管理体制、高校办学模式和;高等教育的评价机制等四个方面的现代化”,以此形成高?等教育的“先进理念指引、政府宏观管理、社会、广泛参与、高校自主!办学”的格局。大学则。应在坚持自主!办学的基础上,通过制定章程以明确各主体的责权利,努力?做到有所为有所不为。大学具有任何“自组织”所必具“的自调性、自律性特征。在党和国家的领导和关怀下,新中国高等教育实行了教育方针、教学计划、课程、体系和。管理体制等方面的一系列改革,其内容和结果体现出四个基本特点:一是高。等教育面向工农大众。在高等教育治理体系构建的宏观背景下,高等教育“良法善治”正好契合现代大学、的精神追求与;制度规范,将高等教育治理纳入法治范式,成为我国高等教育改革所面临的现实课题。1995年之后,高等,教育管理权!出现了;省级政府分权的趋势,并在高校自主办学和社会力量资助方面取得很大的进展。(作者:左崇良,单位:衡阳师范学院教育科!学学院)高等教育。是、一个复杂的系统,由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性,因此高等教育治理体系可分为许多层面。高等教育治。理能力现代化建设,是当前中国高等教育的一个政策选择。治理变革之所以在高等教育领域得以展开,一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化趋势及其导致的利益博弈。我国高等教育需要形成新的发展战略和目标模式,需要继续推进以体制。为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同共治。高等教育是社会系统中的;一个复杂系统,高等教育治,理”改革:的关键,并不完全!取决于高等教育本身,而是!取决于整“个社会的改革,特别:是政治体制的改革。展望未来,我国高等教育治理改革既要保持国际视野,又要展开地方行动,并将两者有机结合,使得高等教育发展的国际化和本土化并行不悖!

合理配置高等教育治理体系中的权力,规范高校权力运行,实现不同”权力之:间的平衡与制约,构建和完善大学治理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。大众对高等教育治,理有一个基本预期,那就是权力分享和共同治理。

在从管理向治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下,实现教育治理体系和治理能力的现?代化已?成为我国、当前一个紧迫而现实的任务。[5] 中国特色?高等教“育治理体系和治理能力“现代化的提、出,预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的!改革方向,这是一项与时俱进,的变革。

1949年,9月,中国人民政治协“商会议在北京举行,会议制定并通过了《中国人民政治协商会议共同纲!领》,这是新中国成立初期我国最重要的国家政策,其中关于教育的条文为新中国教育确定了基本的发展方向。1949年12月,教育部召开、了第一次全国教育工作会议。高等教育、方面,1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行:规程》。1951年10月,政务。院颁布了:《关于改革学制的决定》,对高等教育的结构和层次产生了很大影响。1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法,很好地体现了社。会主义原则和民:主原则。1961年,教育部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高?教六十?条》),总结了新中国成立以来教!育工作正反两方面的经验。新中国成立初期,中国高“等教育的发展以老解:放”区的教育经验为基础,吸收旧中国教育中有益的经验,学习苏!联教育的“先进经验,具有很强的混合色彩。但是,由于认识上的原因,高等教育管理存在重政策、轻法律“的倾向。

[5]瞿振元.建设中!国特!色?高等教?育治理体”系 推”进治理能力现代化[J].中国高教研究,2014(,1):1-4.

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现“时期教育,综合改革的目标!所在,也是我”们的责任!所在。高等教育体制改革的核心是实现从传统到现代的转变,建立现代大“学制度,理顺各种关系,使政令畅通,确保教育管理的有效性,提升高等教育的质量。

我国高等教育治理变革需要信念体系的支撑,需要进行范式转”换,由国家本位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权“力分;享和共治范式的转化。我国高等教?育的革新图治,有赖于教育行政的权责平衡和学术权力的制度保障,有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度建设。一是高校与政府之间的权责平衡。高等教育系统的权责平衡强调的是权力与责任的统一。高校与政府是教育行!政关系的两个主体,两者。的合作、与协调,是教育行政发展的?根本动力。教育行政机关和高校的权责对等,需要法律的确认,并形成一种显性政策。二是学术权力的保障与维护。学术权力的保障,不仅有赖于法律保?障,而且还有赖于大学的制度”革新。三是学术规范的、制度建设。对于高等教育学术失范和学,术腐败的治理,可分为两个“方、面:学者自律和去官化意识的学术评审制度建设。学者自律属于学术道德;层面,反映的是:高校教师的内?在修养;去官化意识的学术评审制度建设,则是我国高;等教育治理变革的关键!环节,是高校与政府共同的;任务。

新中国高等教育制度的探索与实践,走了一条曲折的道路。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上:一是西方:国家的大学制度和大学理念;二是高:等教育的“苏联模式”;三是由中国人;在革命战争环”境下探索的高等教育模式。[2]这三种模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。

党的十!八届四中全会以;依?法治国为主?题,通过《中共中央关于全面推”进依法治国若干重大问题的决定》,旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要的战略地位,高等教育的治理方式和水平,直接影响全面推进依法治国的进程。我国要以法治思维为指引,以法治方式为路径,深入推进高等教育综合改革。

20世纪70年代,我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。改革开放的到来,国外先进的教育理念启发了国人的思想,多元的高等教育管?理模,式打开了国。人的视野。最重!要的是,高考的恢;复使高!等教育迈向了新的征?程,数以亿计的青年学生通?过高考改变了命运,同时,接受高等教育的人数,不断攀升,他们用所学知识为社会主义现代化建设贡献了力量。

现代大学制度建设?的要旨是通过一整套完备的制度来保障学术权力,建立良性互动的大学治。理,结构。丘成桐有,言:“公平的评。审制度“要是能:建成功,什么:学术问题都能:够解决。”去官化意”识的学术评审制度建、设,在我国高、等教育制度?建设中!尤为重要。

新中!国成立70年来,高等教育治理变革始终受到”国家宏观政策和外部社会大背景的影响。新中国成立初期,我国高等教育具有强烈的“管治”色彩;20世纪90年代,高等教;育出现市,场化变革;2000年之后,高等“教育领域开启。了走向“善治”的变革。在权,力多元化和权力社会化的社会背景!下,我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律”的有机结合,凸显权力分享和共治价值,形成高校自主、政府主导、社会参与的”合作范式,形成一种多元共治的治理体系和运行机制。

为贯彻这一基本方针,高校在教学制度、教学计划、教学内容、教学方法和“教学组织形式等方面进行了一系列改革。在实施这项政策之前,需要立足“我国高等教育体制改革的实际,对高等教育治理进行宏观和微观层面的制度设计。治理现代化。是一项意义深远的制度变革,宏观,上能有:效推?动高等教;育的发展,微观上能改善高校管理过程。1977年—1995年,确立了集中领导分级管理的体制;高等教育治理现代化表征着一种秩序而自由的教育状态,是中国高等教育治理变革的核心目标;所在。政府、应在尊重大学自、主性的基础上,借助法律监督、信息指导等相对宽松的方式对其进行宏观调控,努力做到无为而无不为。这是新中国成立初期发展高等教育事业的基本政策,也是中国追求高等教育大众化发展目标的最早起步。1963年—1966年,实行统一领导!分级管理。

现代大学是边界相对确定的学术”组织,具有内在的规定性。四是高等教育工作必须坚持党的领导。高等教育治理现代化。包括两个主要方面:高等;教育治理体系现代化和,高等?教育治理能力现代化。三是思想政治教育是高校教育?的首要任务。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系,处理好大学决策者与执行者之间的关系,处理大学行政!人员、教师和学生、三者之间的“关系。大学章程是大学精神的集中!体现,其使命在于提高大学的内生发展质量。

2010年之后,我国高等教育改革出现了新动向,力图通过治理改革超越传统:管理以解决高校行政化问题,培育。大学精神,创新治理机制和提升高!校活力。2014年,国家教育体制改革小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大,学综合改革方案》,这是一种自下而上的改革。高等教育治理现代化不是中国已有的现实,而是当,代中国人共同期盼的!理想状态。[4]”郭锋.新中。国高等教育管理实、践五十年[J].国家高级教育行政学院学报,1999(5):9-12.高等教育治理的现代:化离不开传”统管理观念的现代化。1958年—1963年,地方管理时期,权力下放,高校由省级政府管?理;高等教育的“良法善治”象征着一种良好的教育秩序,注重在广泛的集体意识之上形成一致的规范标准,这些规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认提供;法律保障,走向秩序而自由的现代大学。

新中国高等教育发展的70年中,中国经济社会发生了沧桑巨变。这70年中,高等教:育的发展,和进;步既离不开政府的谋划,也离不开全体中国人的共同努力。中国近14亿人口教育需求的变迁,是高等教育进。步最原始的推动力。而当前中国的知识密度和知识资本正在崛起,在全世界范围内,没有任“何一!个国家,拥有如此,大规模接受高等教育的人群。高等教育人群的!创新力量一旦被激发,中国的经“济又将再次。迎来:巨变。

现代大学治理的内在逻辑是学术自由,外在表现为大“学自主。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改革提供了有益的借鉴。大学如:何自我,管理,即大学”的自治(高等教育微观治,理)。我国高等教育治理变革的指导思想:整体推进和重点突破相促进,制度设计和实践探索相结合,治理变革与社会文化相契合,同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与,市场、中央与地方、政府行政与公众参与、经济效率“与社会公平等多种关系。2013年,党的十八届三中;全会、通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的部署,2012年,教育部启动了我“国高校的章程制定工作。高等教育治理变革:的价值、取向:权力分享,共同治理。近年来,高校有;加强思想政!治教育的趋势。1966年—1976年,“”混乱时期;我国高等教育改革在处!理高等教育管理问:题时,特别注重发挥中国对高等教育工作的领导作用。高等教育治理的中国之路是走向秩序与自由的现代大学。一般认为,高等教育治理包括两、个层面:政府如何管理大学,即大学的他治(高:等教育宏观治理);西方,国家高等教,育改。革的!经验有:继续保“持大学的自主性、独立性的责!任体制,同时加”强和确立大学自由、自律和自立的机制和组织体制,实行大学自主与“严格尽责相结合”的管理原?则。1995年之后,权力分化和市场化变革时期;高等教育宏观治理和微观治理?是相互渗透的,一起影响着高等教育治理的进展与成效。

在我国,高等教育是最重要的公共事业,之一,不仅为国家社会培养;高级专门人才,而且肩负着强国兴邦的重任,寄托着国、人的无限期盼。

高等教育管理体制,是指对高等教育进行管理而设置的组织制度体系,主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶。属关系以及相互间职责、权限的划分。高等教育管理体制,从本质上讲,体现了一!个国!家在高等教育管理活动中的中央和:地方政府、政府与!高校以、及高校各管理”层次、管理单元的职责、权力和利”益关系。

高!等教育治理改、革的关键是理顺各?种关系,使政令执行渠道畅通,确保教育管理的有效性。当前,我国高等教育治理改,革的首要任务是将大学从行政权力和市场权力中解放出来,以释,放大学的学术潜能。学术自由和大,学自治是高等教育的灵魂所在,具有原生性的力量。大学及其学者的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建大学与政府的边界。我国政府已经启动了高等教育治理改革的车轮,相关法律也已经确认了高校的办学自主权,政府有责任将治理改革进行到底,所以,政府应该通过制度契约,建立规则或章程,理顺高校!内外。部权力关系,建立科学。合理的治?理结构,从而实现真正的大学:治理。我们坚信,错误:和弊病一旦。得到纠正,大学的理想就会显示出其内在的巨大力量,奔向高等教育的“良法善治”。

高。等教“育治理的关,键就是“权力”的合理配置,与运。行,目标!是构建高等教、育治理,体系,并促进高等”教育治理能!力现代化。有无现代,化的,高等教”育治理体系和治理能力,事关创新型国家和人力资源强国能否建成,事关中华民族伟大“复兴的中国梦能否实现。

新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教育”治理有典型的“中国特征”:高等教育治理与国家政治经济体制及其变革密切相。关;国家政治、经济与社会的发展变化影响:中国高等教育政策变革,而高等教育政策变革又主导大学内部治理变革。

高等教育是一个复;杂系统,与外部更加复?杂的环“境存在着、千丝万缕:的;联系。由于历史、文化和;制度方面的原因,当前我国高等教育的发展事实上存在多重困境,需要对高等教育治理变革进行战略思考。

1966年,“”爆发,法律法规失去了权威?性,高等教育工作受到了毁灭性打击。直到“1976年粉、碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新、颁布了大:中小、学《工作、条例》,恢复”学校的教“学秩序。

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